南京市人民政府工作规则(2004年)
江苏省南京市人民政府
市政府关于印发
《南京市人民政府工作规则》的通知
宁政发〔2004〕17号
各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
《南京市人民政府工作规则》已经市政府常务会议审议通过，现予印发，请遵照执行。
二○○四年一月二十九日
第一章 总 则
第一条 为使市政府工作规范化、制度化、法制化，进一步提高行政效能，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》、《江苏省人民政府工作规则》，结合本市政府工作实际，制定本规则。
第二条 市政府工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚决贯彻党的路线、方针和政策，执行市委、市人民代表大会及其常务委员会的决议和上级领导机关的决定，实行科学民主决策，坚持依法行政，接受人民监督，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。
第三条 市政府组成人员要履行法律赋予的职责，坚持执政为民，富民强市；坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；坚持发扬“两个务必”的优良传统，忠于职守，服从政令，顾全大局，全心全意为人民服务。
第四条 市政府各部门要依照法律、法规行使职权，加快服务型政府建设，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，推进电子政务，简化办事程序，提高工作效率，全面贯彻市政府的各项工作部署。
第二章 组成人员及其职责
第五条 市政府组成人员包括：市长，副市长，秘书长，市政府组成部门的委、办、局主任、局长。
第六条 市政府实行市长负责制。市长领导市政府的工作，副市长协助市长工作。
第七条 市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议。市政府工作中的重大事项，应当经市政府全体会议或者市政府常务会议讨论决定。
第八条 副市长按照各自的分工负责处理分管工作，或受市长委托负责其他方面的工作及专项任务，并可代表市政府进行外事等方面的活动。
第九条 市政府秘书长在市长领导下，负责处理市政府的日常工作。
市政府根据工作需要配置副秘书长若干名，在市长、副市长、秘书长的领导下，协助处理相关工作。
第十条 市政府序列的委、办、局主任、局长负责本部门的工作。
第三章 科学民主决策
第十一条 市政府及其部门要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，不断优化重大决策的规则和程序，推进决策科学化、民主化。
第十二条 全市国民经济和社会发展计划、财政预算、经济调控和改革开放的政策措施、社会管理事务、法规议案和政府规章、大型项目等重大决策，由市政府全体会议或者市政府常务会议讨论决定。
第十三条 市政府各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，应当以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律法规分析；涉及相关部门的，应充分协商；涉及区县的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
第十四条 市政府在作出重大决策前，根据需要可通过召开座谈会等形式，听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
第十五条 市政府在决策中，要充分体现“公开、公平、公正”的原则，要针对不同情况，实行分类指导，注重政策导向，发挥政策集聚效应，确保决策取得实效。
第四章 行政效能
第十六条 市政府及其部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，提高行政效能。市政府根据每年经市人民代表大会批准的有关报告，结合实际情况，提出阶段性目标和重点工作的实施要求。各区县政府和市政府各部门应当按照市政府阶段性目标和重点工作的实施要求，进一步细化任务，组织落实。
第十七条 市政府及其部门要建立责任明确、协调有序、运行高效的工作机制。市政府的日常工作，属于各位副市长分管范围内的，由分管副市长负责处理；涉及跨分管范围的重点工作，市政府原则上明确由一位副市长牵头负责，相关副市长配合。对各区县政府和市政府各部门急需解决或经协商难以解决的问题，市长、有关副市长应主动协调或责成秘书长、有关副秘书长协调，一般在10个工作日内协调解决；情况复杂的事项，可适当延期，但不得超过20个工作日。属于部门职责范围内的工作，各部门应当积极主动、认真负责地办理；涉及多个部门职责范围的事项，应明确由一个综合部门或主管部门牵头负责，相关部门必须积极配合。
第十八条 加强决策的督促检查。对市委、市政府做出的重大决策和出台的政策文件以及市领导的批示，各区县政府和市政府各部门必须坚决贯彻执行，并及时反馈贯彻执行情况。
第十九条 推行行政问责制。各区县政府和市政府各部门要规范行政行为，增强服务观念，强化责任意识，严格防范行政越权或不履行法定职责现象的发生。对职权范围内的事项，应按程序和时限积极主动地办理。由于故意、过失、不履行或不正确履行法定职责，给本市的发展造成不良影响和后果的，按照《南京市行政过错责任追究暂行办法》追究行政过错责任；造成严重后果和恶劣影响的，追究主要负责人的责任。
第五章 政务公开
第二十条 建立和健全政府信息公开制度。除涉及国家 机密、商业秘密等秘密事项外，市政府及其部门所掌握的政府信息应当通过有效途径向社会公开。政务信息公开应当及时、准确、充分。
第二十一条 市政府全体会议、市政府常务会议和以市政府名义召开的全市性会议，可根据会议内容，邀请新闻记者旁听。会议讨论决定事项的报道，由市政府办公厅审核后，报市政府秘书长同意，重大事项的报道须请示市长同意。
第二十二条 市政府建立新闻发言人制度。新闻发言人应及时发布重要政务新闻，通报市政府有关工作情况及对重大事项、突发性事件、社会关注热点问题的处理情况等。
市政府新闻发言人发布新闻，须经市政府秘书长批准，涉及重要事项须报市长或负责常务工作的副市长批准。
第二十三条 市政府及其部门要加快推进电子政务建设。办好“中国·南京”政
府门户网站，提供更多的网上查询、网上办理和网上便民服务项目。完善“市长电子信箱”，各区县政府和市政府各部门应该开通负责人电子信箱，及时处理市民来信，加强督查督办。
第二十四条 市政府及其部门和各区县政府的文件，除法律、法规明文规定外，必须通过政府公报、政府网站和新闻媒体予以公开。
第六章 依法行政
第二十五条 市政府及其部门要坚持依法行政，严格按照法定权限和程序行使行政权，强化政府责任，规范行政行为，切实做到依法办事、严格执法，及时发现并纠正违反法律、法规、规章和其他规范性文件的行政行为，不断加强法治建设，提高依法行政的能力和水平。
第二十六条 认真贯彻实施行政许可法，探索建立行政许可法所确立的行政许可设定制度、相对集中行政许可权制度、统一办理行政许可制度等各项制度。加强对行政许可的监督工作。
第二十七条 市政府根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，与本市改革、发展和稳定的大局及重大决策紧密结合，按照法定程序，适时提出地方性法规草案，制定、修改或废止规章和其他规范性文件，提高法规草案、规章和其他规范性文件的质量。
第二十八条 市政府发布的政府规章和提请市人民代表大会及其常务委员会审议的地方性法规草案，由市政府法制机构审查或组织起草，经市政府常务会议或者全体会议审议决定。市政府规章的解释工作由市政府法制机构负责。
第二十九条 各区县政府和市政府各部门制定的规范性文件必须符合法律、法规、规章，符合国家的方针政策和省、市政府的有关规定，不得超越区县政府或市政府部门的职能范围。涉及两个以上区县政府或者市政府部门职权范围的事项，应与有关区县政府或者市政府部门联合制定规范性文件，或者报请市政府制定规范性文件。
各区县政府和市政府各部门制定规范性文件应当经同级政府或者部门的法制机构进行合法性审核，并经同级政府的常务会议或者市政府部门的办公会议讨论决定。区县政府和市政府部门制定的规范性文件不得设定行政许可、行政收费等法律法规规定不得设置的事项。未经法制机构进行合法性审核的规范性文件，一律不得发布；未经公开发布的规范性文件，一律无效。
第三十条 建立健全各区县政府和市政府各部门规范性文件备案审查制度。各区县政府和市政府各部门制定的规范性文件应当自发布之日起三十日内报送市政府备案。市政府法制机构负责规范性文件的备案登记和审查工作。审查中发现规范性文件与法律、法规、行政规章抵触，不符合法定权限和程序，或者规范性文件之间相互矛盾的，由市政府责令修改或者予以撤销。
第三十一条 市政府及其部门要严格执行行政复议法、行政诉讼法和国家赔偿法，依法办理行政复议和行政应诉案件，依法处理行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
第三十二条 深化行政审批制度改革，简化审批程序，改革审批方式。审批事项较多的部门要设立办事窗口，统一受理各类行政审批申请事项。进入“电子政务大厅”的政府部门应当接受网上申请和实行网上审批。
第三十三条 按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩和精简、统一、效能的原则，科学配置执法部门职责，加强执法机关执法协调，逐步实现行政决策、执法和监督职能相分离。深化城市管理领域综合执法体制改革，逐步完善行政执法体制。
第七章 行政监督
第三十四条 市政府要自觉接受上级政府和市人民代表大会及其常务委员会的监督，依法向其报告工作、接受质询、备案规章，认真办理人大代表议案和建议；接受市政协民主监督，及时通报重要工作情况，虚心听取意见和建议，认真办理提案。市政府各部门要按照有关法律规定，接受司法监督和监察、审计等部门的专项监督，对监督中反映的问题要认真查处，及时整改。
第三十五条 市政府及其部门要加强对行政执法行为的检查监督，深化行政执法责任制，落实完善行政执法过错追究制和执法考核评议制以及重大行政处罚决定备案制度，及时发现并纠正违反法律、法规和行政规章、政策规定的或者不当的行政执法行为。
第三十六条 市政府及其部门要自觉接受社会和舆论监督，高度重视人民群众来信来访，进一步完善信访工作制度，确保信访渠道畅通。市长、副市长、秘书长及市政府各部门负责人对群众来信来访和新闻媒体等反映的问题应认真办理或责成有关部门认真解决。
第三十七条 各区县政府及基层行政部门有权对市政府及其部门的工作提出批评意见和建议。市政府及其部门对区县政府和基层行政部门提出的意见和建议，应认真研究，并结合工作实际予以采纳。
第三十八条 市政府及其部门要逐步建立公正、客观的绩效评估机制。通过网上评议和组织专家、代表评议等方式，评估政府部门工作的绩效，推进政府职能转变，不断提高为人民服务的质量和水平。
第八章 会议制度
第三十九条 市政府实行全体会议、常务会议和市长办公会议制度。
第四十条 市政府全体会议由市长、副市长、秘书长和市政府组成部门的委、办、局主任、局长组成，由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。会议的主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院，省委、省政府和市委的重要指示、决定，市人民代表大会及其常务委员会的决议；
（二）通报情况，分析形势，决定和部署市政府的重要工作；
（三）讨论其他需要市政府全体会议讨论的事项。
市政府全体会议一般每半年召开一次，必要时，可安排市政府各直属机构和单位、各区县政府主要负责人列席；并邀请市委、市人大常委会、市政协及其有关部门负责人，市法院、市检察院负责人，市各民主党派、工商联负责人，国家、省（部）属单位负责人，市各人民团体负责人列席。
第四十一条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。会议的主要任务是：
（一）讨论决定市政府工作中的重大事项；
（二）讨论通过提请市人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告和议案；
（三）讨论通过向上级国家行政机关报告或请示的重要事项；
（四）讨论通过市政府制定的规章及重要的规范性文件；
（五）听取市长、副市长和市政府部门的重要工作情况汇报；
（六）讨论决定市政府各部门和各区县政府请示解决或须由市政府批准的重要事项；
（七）审定行政区划调整意见、重大工程项目安排；
（八）讨论须由市政府作出给予奖励或处分决定的重要事项；
（九）通报和讨论其他事项。
市政府常务会议一般每月召开一至二次，根据需要可安排市政府有关部门、直属机构和单位及有关区县政府负责人列席；必要时邀请市委、市人大常委会、市政协及有关部门负责人，市法院、市检察院负责人，国家、省（部）属单位及市各人民团体负责人参加。
出席市政府全体会议、常务会议的市长、副市长和秘书长应达到总人数的一半。副市长、秘书长因故不能出席会议，须向市长或主持会议的负责常务工作的副市长履行请假手续。出席或列席市政府全体会议、常务会议的市政府部门、直属机构和单位及区县政府负责人，一般不得请假，确有原因不能出席或列席会议，须向秘书长履行请假手续。
第四十二条 市长办公会议由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持，研究、处理市政府日常工作中的重要问题。
市长办公会议根据需要不定期召开。
第四十三条 市政府全体会议、常务会议、市长办公会议的议题由市长或市长委托负责常务工作的副市长确定，会议组织工作由市政府办公厅负责。市政府全体会议、常务会议、市长办公会议的会议纪要，由秘书长审核后，报市长或负责常务工作的副市长签发。
市政府向市委常委会会议、市人民代表大会及其常务委员会会议报告的事项，须经市政府全体会议或常务会议、市长办公会议研究后，由分管副市长、秘书长或由委托分管副秘书长、市政府相关部门负责人报告。
第四十四条 市政府根据需要可召开专题会议。专题会议由市长、副市长、秘书长或由市长、副市长委托秘书长、副秘书长召开，协调处理市政府工作中的一些专门问题。专题会议纪要，由参加会议的秘书长或副秘书长审核后，报主持会议的市长、副市长或秘书长签发；委托秘书长、副秘书长召开的，由委托的市长、副市长签发。凡涉及机构调整、人员编制、资金安排、重大项目等事项的专题会议纪要，经分管副市长审核后，报市长或负责常务工作的副市长签发。
第四十五条 以市政府名义召开的全市性会议要从严控制，一般只开到区县。会议要经市政府办公厅统筹安排，分管副市长审核，报市长或负责常务工作的副市长批准后方可召开。
市政府各部门部署职权范围内的工作应以部门名义召开。其每年召开的本系统全市性会议原则上只召开一次，特殊情况不得超过两次。临时召开全市性会议的，应提前报市政府同意。会议一般不邀请各区县政府主要负责人出席，市长、分管副市长一般不到会讲话。确需邀请区县政府主要负责人出席，市长或分管副市长到会讲话的，应报市政府办公厅经市长、分管副市长同意。
第四十六条 市政府及其部门召开会议要贯彻精简、高效、节约的原则，尽量缩短会议时间，减少会议人员；可以不开的会议坚决不开，可以合并召开的会议合并召开；具备条件的可以利用现代通信和技术手段召开电视电话会议，电视电话会议可以直接开到基层；不得在高级宾馆和风景名胜区开会。
第四十七条 进一步严肃会议纪律。市政府召开的各类会议，参会人员应提前安排好工作，准时出席会议。若因特殊情况不能到会，应提前按程序向市政府办理请假手续，经批准后，方可不参加会议或委托有关人员代会。参会人员在会议期间要严格遵守会场纪律，确保会议效果。
第九章 公文审批制度
第四十八条 报市政府审批的文件，按照《国家行政机关公文处理办法》的规定和市长分工负责的原则办理。
第四十九条 各区县政府及市政府各部门报送市政府审批的公文，其内容、体例、格式等应当符合《国家行政机关公文处理办法》的有关规定。对明显不符合规定的公文，由市政府办公厅退回报文单位。
报送公文一般不得越级请示和报告。属市政府主管部门职权范围内处理的问题，直接报送主管部门处理。部门之间遇有分歧的问题，由主办部门主要负责人主动会有关部门协商解决，有关部门不得借故推诿。经协商仍不能解决的，应将协商经过、不同意见报告市政府，市政府作出决定后，部门必须坚决执行。
第五十条 各区县政府及市政府各部门报送市政府审批的公文，由区县政府或部门主要负责人签发。报送市政府后，由市政府办公厅按照领导同志分工呈批，在核报各市长批示时，分管秘书长应先提出明确的建议。重大事项应报市长或负责常务工作的副市长审批，或经市政府常务会议、市长办公会议决定。一般请示事项应在7个工作日内给予答复，特事特办，急事急办。
各区县政府及市政府各部门的请示、报告，应当报送市政府，一般不得直接报送市政府领导个人。市政府领导一般不直接在直送文件上批示。
第五十一条 市政府领导对送签的文件，无特殊情况，应在1至2个工作日内签批。审批公文时，对于一般报告性公文，圈阅表示“已阅知”；对有具体请示事项的公文，圈阅表示“同意”请示的事项。
第五十二条 各区县政府及市政府各部门要提高公文办理质量和效率。对市政府批办或市政府办公厅转办的公文，属本部门职权范围内的事项，应在5个工作日内办结；属需报市政府审批的事项，应提出本部门初步意见，在5个工作日内回复；属主办部门会相关部门办理的事项，主办部门要抓紧会商，并在7个工作日内回复；属需调查论证的事项，应先在5个工作日内答复，说明情况，并认真组织调查论证，上报结果不得超过20个工作日；特殊重大事项，以市政府明确要求的时限为准。对市政府办公厅转有关部门征询意见的公文，有关部门在规定的时间内不予答复或不说明不能回复理由的，视同无意见处理。
第五十三条 市政府发布的决定、命令和规章，向省政府的请示、报告，向市人民代表大会及其常务委员会提出的议案、人事任免，由市长签署。
以市政府名义发文，一般工作由分管副市长签发；工作有交叉，涉及其他副市长分管工作的，经有关副市长会签后再签发；属于重大事项的，由分管副市长审核后，报市长或负责常务工作的副市长签发。
以市政府办公厅名义发文，属印发市政府的工作意见、方案、政策措施或报告、请示等事项的，由秘书长审核签发；属转发部门文件的，经分管副市长同意后，由秘书长或副秘书长签发。上述文件涉及重大事项的，报市长或负责常务工作的副市长同意后，由秘书长签发。
第五十四条 市政府各部门要认真履行各自的行政职责，职权范围内的事务，由部门自行发文，不以市政府名义发文或市政府办公厅名义转发。需要联合发文的，应明确主办部门。未经市政府批准，各部门不得向区县政府发文，也不能要求区县政府向本部门报文。
市政府各部门发文要注重实效，坚持少而精的原则。法律、法规已有明确规定的不再发文；已全文公开播发见报的文件不再印发。对市政府的文件，市政府各部门及各区县政府要结合实际提出具体贯彻意见，不得照抄照搬，层层转发。积极推进电子政务建设，逐步实现公文运转电子化。
第十章 作风纪律
第五十五条 市政府领导及市政府各部门负责人要积极倡导理论联系实际的学风。努力学习政治理论知识、现代科技知识、法律知识和各项业务知识，密切关注国际国内社会经济发展的趋势和规律，研究新问题，探索新路子，不断解决经济和社会发展中的矛盾、问题，努力提高执政为民的能力和水平。
第五十六条 市政府领导及市政府各部门负责人要坚持调查研究、求真务实的工作作风，深入基层、深入群众，掌握第一手资料，增强工作的预见性和主动性。要善于抓住工作中的重点、难点和热点问题。严格控制各种名目的庆典和达标评比，减少各类事务性活动。市长、副市长原则上不发贺信、贺电，不题词、题名；市长、副市长出席的一般性会议不发新闻报道，确需报道的，内容要精炼、注重效果。
第五十七条 市政府领导及市政府各部门负责人要保持和发扬艰苦奋斗的作风，坚决反对和制止各种奢侈浪费行为。严禁搞劳民伤财的“形象工程”。严禁借各种名义用公款请客送礼、搞变相公款旅游。市长、副市长下基层要减少陪同和随行人员，轻车简从。
市政府领导及市政府各部门负责人要带头执行各项廉政规定。不得收受与行使职权有关的单位和个人的礼金和礼品；不得利用职权为个人和小团体谋取利益；不得利用职务便利为配偶、子女及身边的工作人员谋取不正当利益；不得利用职权违反规定和程序干预各类市场经营活动。
第五十八条 健全重大事项请示报告制度，严格遵守各项政务纪律。市政府组成人员言论和行为必须与市委、市政府的决定相一致，未经市政府研究决定的重大问题及事项，不得在个人讲话或文章中擅自对外发表。
各区县政府和市政府各部门要及时向市政府报告重要情况和重大事件，对职权范围之外的重大问题要按规定程序及时向市政府请示报告。
第五十九条 严格外出管理和请假制度。副市长、秘书长外出（包括出访）或休假，应由本人在事前书面或口头向市长报告；副秘书长外出（包括出访）或休假，应事前向分管副市长、秘书长报告。经同意后，应把外出、休假的时间、地点及联系电话等有关事项告市政府办公厅。
各区县政府、市政府各部门的负责同志外出（包括出访）或休假，必须以书面形式向市政府请假，由所在单位将负责同志外出的事由、时间、地点、联系方法及代为主持全面工作的负责人名单，提前报市政府办公厅总值班室。正职经市长批准、副职经分管副市长批准后方可外出。凡外出或休假的，应按批准天数返回，并及时销假。因特殊情况不能及时返回的，必须按程序报批。因公外出（包括出访）应有明确的任务，并做好必要准备。外出结束后，应向市长或分管副市长汇报外出的工作成效和有关情况。外出工作成效要作为年度考核内容进行考评。
第六十条 市政府及其部门要坚持从严治政，严格管理。要从机制、体制和法制入手，建立严密的程序、制度和规章，有效地防止、监督和查处各类违规、违纪和违法行为，使各级政府机关和工作人员切实做到廉洁、勤政、务实、高效。
香港的政府
——赴港考察记之三
在香港的两个星期，香港中文大学教授陈峰博士为我们介绍了“香港的政治制度与架构”，我们考察团拜访了香港的消防局、沙田区议会、食物环境卫生署、劳工处、民政事务署、社会福利署、拓展署、油麻地警署等政府部门。通过对这么多政府机构的拜访，让我基本领会了香港政府部门的运作情况。总体感觉，香港政府是一个高效的、负责的政府，不该政府管的事，政府机构根本不去插手；属于政府要管的事，就管得比较到位。我有一个直观的感觉，内地政府运作中我们自己感到有问题的地方，在香港就基本不存在。通过两个星期的观感以及自己一些思考，我想详细地分析了一下香港政府运作情况。本文将按照以下思路进行分析，首先将介绍香港政府的静态架构；其次对政府的运作情况进行分析，分为政府对内、对外两个方面，政府对外的运作侧重于政府执法情况；再次将分析政府对职能下级部门的考核与评价；最后分析对政府及其公务员的监督。在分析时，将以内地政府——主要是上海的政府——为参照系予以比对。
一、香港政府的架构
香港真正属于我们常说的那种“小政府、大社会”的管理制度，并且由于香港殖民地的历史特点，香港倒是真正符合西方政治学家学说中“先有社会，后有政府”理想的社会发育模式 。殖民地初期，香港没有系统的政府机构，殖民统治者认为需要管理的地方，如税务、海关等少数领域，就派驻公职人员进行管理。港英政府管理的思路主要是保证贸易、工商业的正常运营，即保证他们的殖民利益就可以了，对民间的事务、社会性事务是不愿意去管理的，让其“自生自灭”。港英统治者可能认为这些事务不能给他们带来直接的利益，是一种负担或累赘。 后来随着九龙、新界地区纳入港英统治者的管辖范围，以及市民要求政府管理社会事务的呼声越来越多，香港才逐渐形成了较为系统的政府机构。
九七回归后，除了英国总督变成“特别行政区行政长官”外，政府的架构及管理思路基本没有变。政府管的事比较少，仍然属于那种“小政府”，对基层社会没有什么控制，也不想去控制。实际上，香港是一级政府架构，只有特区政府（类似于上海市政府）这一级。整个香港虽然也划分为18个区，每个区设立了区议会、民政事务署及区管理委员会，但“区”并不构成一级政府，没有类似我们的区政府的机构设置，区议会只是民意表达机构并且做出的决定没有法律效力，管理委员会也只是一个松散的协调性机构。所以，在内地特别令人头疼或者永远也协调不好的“条”与“块”的关系问题，在香港就不存在，因为香港只有“条”，没有“块”。作为职能部门的处/署/局/科，也没有我们内地职能部门所头疼的双重领导问题，他们都属于上级“条”的一个派驻部门，不存在“块”的管理。由于这样的政府层次设置，特区政府的每个职能部门都统管全市该方面的工作，并且一管到底，市级部门直接为市民办事。这一点，既可以节省人员，又不必机构重叠架设，避免了内陆政府中存在的机构臃肿、人浮于事、文山会海的弊端。
但是特区政府职能部门并不是平行的关系，而是有层次的划分。香港特首以下划分政务、财务、律政3个司，政务司司长是可以临时代理行政长官职务的三名司长中最高级的一位。与此平行的，还有11个决策局，局虽然与司是平行的，但在社会地位上及威望上比司长稍逊。局以下则有67个部门和机构执行（处、署、局执行）。特区政府架构见下图：
香港机构这样架构的好处就是减少官员的设置，主要是不用设很多副职。比如，我们拜访的香港劳工处，负责整个香港的劳工事务，是香港政府这方面事务的最高机构，但离“特首”还隔两级，它上面隶属于经济发展及劳工局，而该局又隶属于财政司。这样直接向特首负责就是3位司长加12个局长，不像上海市级职能部门（局长）都直接向市长负责的，由于市长一人控制管不了那么多局长，所以就设立七八个副市长还分管。上行下效，下级政府副职以及各职能部门副职也一大堆。每一级政府都这样，人事不庞大才怪呢。而特区政府仅一个特首就能把香港管理得非常好，根本没有副特首，职能部门基本上也没有副职，即使有也就一两个，而且与内地最大的不同是，香港的职能部门的副职不是分管，而是直接负责某个部门的工作。还是来举特区政府劳工处的例子：经济发展及劳工局仅一个局长，没有副局长，设立两个常任秘书长分管经济发展和劳工处，其中一个常任秘书长兼任劳工处处长，下设两个部，即职业安全及健康部和劳工事务行政部，分别由两个副处长负责，每个部再分为几个科，分别由一个助理处长 负责，没有再重复设置部长、科长等职位。这种机构设置，让我们充分看到人员的节、责任的明确、效率的提高。香港整个劳工处系统（包括下设的很多中心）仅1787个公务员，比上海一个系统少很多人，从中也可以看到它的效率和节减。
在与地方关系上，这些职能部门与区级机关 没有什么直接管辖关系。一是职能部门在地区的派驻机构与18个区并不是一一对应的，如劳工处在全港也设了11个就业中心，就不是与18个区一一对应的，而是根据需要设立的。 二是下级派驻机构与区级机关不存在隶属关系，也不对区级机关首长（如区议会主席或区管理委员会主席）负责。但是派驻机构在重大事项上会经常主动去地听取区议会的意见，区议会提出的要求，他们基本上也会采纳。谈到这里，有人会提出这样的政府架构会不会存在“部门专横”的问题，这也是我们考察团起初疑虑的问题。下面，我就要对此问题专门给予解答。
二、香港政府的内部协调
我们拜访了这么多政府机构，一个总体的观感就是香港的政府机关之间的协调性比较强，合作精神比较好。我们感到，香港政府职能部门之间职责明确，管理工作非常到位。举两个例子来说明：一个是，我们在拜访油麻地警署时，有人提问到“你们认为社会治安是不是就是警察的责任？”他们很干脆地回答“是”。这说明他们的责任意识非常强，没有任何推诿责任的意思，尽管他们破案率也只30%。我感到，只有这种强烈的责任意识才能做好工作。在香港的两个星期，确实感到香港的治安状况良好，我们考察团36个人中没有一人失窃、被扒或被抢等事件发生，而不像我们出发前一再被灌输的香港社会治安是如何如何地恐怖。正是因为这种职能部门职责的充分发挥，才使很多事情自然应有人做、有人管了，使很多事情不需要去协调。而我们内地则混淆职责，警察管理不好社会治安，就设个“社会治安综合治理委员会”来加强协调，协调没有协调出多大效果，公安局倒可以把很多属于自己职责转移给一个空架子的综治委，进而再转移民众，提出的口号就成了“打防结合，以防为主”，好像是你的钱包被偷，不是因为警察的没看住小偷，而是因为你没有把钱包看好，你为小偷提供了下手的机会，所以主要责任在你自己。
再一个例子：香港18个每个区成立了一个管理委员会，由各职能部门派驻该区的机构负责人组成，而由该区民政事务署长担任主席，主席的主要职责之一协调各职能部门落实本区的事务。沙田区民政事务署署长在回答我们的提问时，虽然也承认香港存在部门主义，但是同时也说明他自己协调各职能部门的事务并不多，因为大家基本上都能各负其责。
香港政府部门之间之所以形成良好的协调性，据我们的考察分析，至少有以下几个方面的原因：一是香港的法制和规则非常健全，政府各职能部门的职责在法律上规定得非常明确，在法律上不存在职能部门不能覆盖的空白地带或重叠区域，这样做的一个好处是避免了职责不清导致的相互推诿，使需要协调的事情减少，即使需要协调也非常方便，因为很容易弄清某件事该谁负责。二是香港公务员制度沿袭的是西方国家的现代文官制度，这种制度的安排使政府部门具有较好的负责精神，公务员较高的准入门槛以及良好的职业教育，使公务员个人的素质较高、合作意识较强、对法制及规则的理解比较深入。在他们公务员的思想里，好像没有内地“我不归你管，就不听你的”这种想法，只要有法可依或者有道理就自觉去执行，而不管提出要求的是不是领导。三是民意机构比较强大，政府职能部门必须接受民意，并且有制度性的支撑。前面已经介绍，每个区都有区议会，代表和反映民意，接着前面提到的问题，如果区议会提出的合理意见不被政府职能部门（包括其派出机构）采纳，区议会又管不住他们怎么办呢？沙田区议会主席的回答，区议会可以组织市民进行游行示威，以表示对某一职能部门的抗议。他们没有人包括被抗议的政府职能部门认为，这种方式不妥，因为示威游行是法律赋予公民的一项基本权利，不存在说“不给面子”的问题。这在我们内地是不可想象的事情，我们基层政府及自治组织对某个职能部门不满，不要说采取我们看来有些激进的这种游行的行为，即使是行政复议、行政诉讼等法律手段这种非常正当途径来解决，而是往往是通过找职能部门领导半私半公式地“打招呼”等非正式渠道来解决。总之，香港的政府内之间（包括条与条、条与块）的关系处理得非常好，一切都在法治的框架下运作，配合得比较理想。
三、香港政府的对外执法
香港政府的外部行为，一方面是对市民提供服务，另一方面是执法行为。当然服务也是依法进行了，但不具有刚性，从公民方面是一种权利。而执法行为则是刚性的，从公民方面则是一种义务。这里，我主要介绍香港政府的执法行为，而对市民的服务则放到“香港的福利制度”专题中去论述。
香港政府是一个法治的政府。法治是香港社会的一个基础，整个社会都在法律框架内形成一个良性运转。香港的法治首先表现为政府及公务员的守法。政府的守法包括两个方面，一个方面是执法的严格与公平。香港是一个普通法的法域，判例法是基本法律体系，但政府的法例还是比较健全的，但存在很多不周延性，与大陆一样。但是，香港公务员并不因此钻法律的空子，或者以法律的不完善为借口拒绝执法。香港政府的执法有几个特点：
一是法律给行政人员的自由裁员权很有限或者完全是刚性的。如法例规定“乱弄垃圾罚款1500港元”就根本没有弹性。
二是行政处罚措施较少或者没有强制执法权，所有的权力都集中到法院。例如消防局工作人员对于违反消防法例的居民的处理程序是这样的：首先提出口头警告，口头警告不听再给予书面警告，如果再不听将发出律师函，再不听将提出“检控”，提交律政司的官员（由派驻地区的区域裁判所）审查后，认为需要就向法院提出起诉，由法院最后判决。再如，环境署行政人员对乱丢垃圾的当事人则是直接开出罚单，如果当事人拒不“交款”，环境署再提出“检控”。“检控”制度是香港执法的一个特色，确保行政执法的公正。我们内陆政府官员可能会担心效率的问题，其实在香港不存在这个问题，因为据消防局、环境署的官员介绍，一旦发出要“检控”的警告，市民一般就立即整改或交款了。香港更不存在不执行法院判决的问题。不执行法院判决将会被投入监狱。
三是法律都能得到有效的执行。一个原因在于公职人员的认真执法。再一个原因是法律对私人利益与执法权之间作了一个恰当的界定，比如你私人住宅内有蚊蝇，执法人员有怀疑即可进去检查，法律给执法人员予以授权。还有一个原因是法律的严肃性和惩罚性，如上述罚款问题，执法人员不会因为一个市民比较贫穷交不起1500元罚款而减免，如果抗拒法律将会最后被法庭判罪入狱。抗拒法律的后果非常严重。法院在做出判决时不会考虑法律以外的东西，比如犯罪率将因此大幅上升，或者监狱因此放不下这么多犯人等问题。四是执法人员的素质非常高，他们对法律精神、法律目的的理解比较透彻到位。当然，廉洁更不成问题，以权谋私的情形或者贪赃枉法的情形就更不存在。比如，劳工处官员在给我们介绍他们的具体工作前，首先介绍了“抱负”和“使命”。我们理解这相当于我们的立法精神和部门宗旨，这一点就体现了他们的意识。另外，香港公务员的薪水特别高，实行的是高薪养廉制度，吸引了社会上最优秀的人员进入到政府工作，一般的大学毕业能进入公务员是比较难的，并且他们的职业教育非常到位，而不是像我们内地以泛化的政治教育替代职业教育。这方面，我将在“香港的公务员制度”中详加介绍。
四是政府的政策是一贯的，不存在特权或“特区”。在香港，法律对每一个人是平等的，对不同的人是同样的执法，每一个市民都享受同样的国民待遇。比如，香港市民一个身份证就可以在全港通行、居住，不像内地你是上海人到北京要另外办暂住证，不办的话虽然现在进步了不会像孙志刚一样被打死，但仍有很多不便。再如，对某些特殊群体，如残疾人、刑释解教人员等也没有什么就业优惠政策；尽管香港的就业压力很大，但对于安排失业人员的企业没有税收优惠。政府严格执行法律，对所有的人群一视同仁，不存在经常“变通”法律的情形。这样，保持了法律和政策的一贯，保持了整个社会的公平。而我们大陆每个地方或每个部门都在“变通”法律和政策，在官员手里，法律和政策是一只软糖，愿意捏成什么样就捏成什么样，严重破坏了法律的准确性和可预期性。我们在对部分特殊人群采取优惠政策时，美其名曰“特事特办”，好像这部分人获得了公平，殊不知这种不遵守法制的情况，不仅破坏了法律的严肃性，而且对不能享受优惠的人群来讲是更大面积的不公正。当然，我们的法律制定本身有问题，特别是所有的税法都是高税负，这些制定税法的人真无知还是假不知税负的高低与经济增长是成反比的。地方政府为了发展经济，就各种招商引资的方式给企业返还税收，等于是降低了税负。这种情况造成的危害特别大，一方面各地税收优惠政策的比拼，导致企业的不正常流动和不安全感以及对政府官员的贿赂；另一方面也是最严重的是导致法律没有“品牌”，政府没有“信用”，就如同一个品牌一样，本来不值那么高的价钱却定价那么高，出售的时候卖不出去就拼命打折，让人觉得你的牌子是一个“滥牌子”。这样也给权力寻租提供了很大的机会，并且给所谓的“偷税漏税”提供了制度性温床，危害极大。
四、香港政府对部门工作的评价
这个问题是与对公务员的考核结合在一起的，可能在“香港的公务员制度”谈的考核问题会比较合适，但此处侧重于对整个职能部门工作的评价，侧重于考评的指导思路，更宏观一些，与公务员考核会有些不同。我这里谈“评价”，但并不是以专业的眼光考察，而是凭访问时的一些零星提问及一些观感。与其说是政府对职能部门工作的评价，倒不如说是社会大众对职能部门工作的评价，这些职能部门的工作压力并不都是来自上级领导，反而绝大多数来自于社会大众，并且首长的评价在部分上也来自于社会大众。这与内地政府部门工作评价完全来自同级政府领导和上级主管部门不同。我想，从以下几个方面来论述香港评价标准与内地的不同思路。
一是除了政治官员（问责制官员），特首并不能免去某个局或处的长官，并且在专业领域，特首或者非本领域上司并不能指挥他们。道理很简单，虽然你是上级领导，但在该领域你并不是专长。他们的制度就不允许外行领导内行。比如说发生火灾，除了消防处的指挥救火官员，其他领导（如司长或特首）亲临现场，用他们消防局人员的话说要“移动首长”，他们这样做一方面有保护领导人身安全的意图，但更主要的是怕领导瞎指挥，因为你在这方面是外行，很可能会处置不当。这种任职上的保障，使他们能专心担任本领域的工作，按规律的处理本部门的工作。内地的评价则是完全不同的，领导的评价是悬在每个人头上的剑，领导的感观或者是喜好决定你的命运。特别是近几年特别要求“行政首长负责制”，一旦某个地区发生重大火灾或其他重在事故，特别要求行政首长在第一时间赶到现场。其实行政首长在现场除了说明“领导重视”并不能起到什么实质作用 ，但是在现场就能免责，不在现场就可能会受到上级的处分（严重时可能会撤职）。在香港就没听说过这么可笑的事。
二是政府对职能部门或下级部门的评价不用数字或指标来考核，“负面”的结果并不影响对工作的评价。比如，我们问香港劳工处官员，“政府以失业率或就业率考核你们的工作吗？”他们的回答是否定的。而内地则是重要的考核指标，就业指标压得劳动行政部门喘不过气，而且几乎每个部门都有考核指标，不管这个指标该不该由这个部门来承担。再比如，食品署官员在介绍小贩情况时，介绍无证小贩现在仍然有3400多个，我问他们这种统计对他们的工作会不会带来负面评价，他们的回答也是否定的。但在内地这样的统计决不会有，或者不会报给“外人”或者领导看，他们只会统计取缔了多少无证小贩。用“指标”考核工作有很多不合理之处，比如说一个地区打击犯罪数是多了说明治安好，还是少了说明治安情况好呢？这是很难用一个数字来评价的。“指标”考核一方面说明我们评价的简单化、对下级的不信任，另一方面在指标的重压下，逼迫下级报假数字、只报成绩方面的数字，因为报负面数字则认为你工作没做好，从而导致“报喜不报忧”，这两方面的危害非常非常的大。究其实质，香港的政府对职能部门或下级部门的评价是看过程，我们则是只顾结果。
三是政府工作不追求绝对化、全覆盖。香港政府职能部做工作的方式是能做多少就做多少，并不强求，也不强制下级、强制市民。他们的数据只是大致的情况，不要求绝对准确，在统计上比较宽松。他们的机构并不要求每个地区都有，实现全覆盖。这与他们充分尊重人权、不干涉市民社会的传统有关。比如劳工处的“展翅计划”是给未就业的青少年提供的一种培训，但是他们并未一层一层地推行到每个社区 ，而是只是作一下宣传，青少年主动来报名，他们则进行培训，能做到什么程度就做到什么程度，并不追求全覆盖，也未提出“让每一个未就业的青少年都受到培训”等类似的口号。其他方面的工作也都是如此。因为在香港根本没覆盖到每一个社区的网络，政府机构与市民保持一定的距离。比如劳工处仅在全市设11个就业中心，是不可能深入到每一个角落的。并且他们的很多项工作面对居民，但并不强迫或所谓的“动员”居民去参加他们组织的计划或活动。而内地政府一方面强调实事求是，强调科学；另一方面却要求绝对化，不尊重客观规律。上级政府常常给下级政府（包括职能部门）定出客观上实现不了的指标或要求，监督却是无效率的，就导致下级政府及职能部门，而上级并不能发现或者根本不去发现或者发现了也假装不知道，导致政府管理信息的失实，严重的危害甚至是灾难性的。
五、对政府的监督
西方法谚：“绝对的权力导致绝对腐败。” 一个不受到监督的政府及其公职人员，是不可能避免腐败甚至腐朽的。香港的政府廉洁是有名的，我们在考察中也切实感到了这一点。香港政府的廉洁除了它的良好的“高薪养廉”制度以及公务员文化素质、职业操守比较良好外，主要是社会对政府的监督非常广泛而自由。否则，再高的“薪”也养不出“廉”，这也是内地很多人反对公务员加薪的主要理由。香港对政府职能部门及公职人员的监督，一方面是政府内部的监督，包括领导及上级部门的监督、公务员管理部门监督以及著名的廉政公署的监督，另一方面则是来自政府外部的监督，包括议会的监督、司法的监督、媒体的监督、社会大众的监督。由于内部监督的有效性依赖于外部监督的有效性 ，所以本文侧重于论述香港政府受到的外部监督。
一是议会的监督。香港立法会特区的立法机关，在地区有18个区议会。立法会对政府的监督体现在几点：（1）制定、修改法律。由于香港是法治社会，对于立法会制定的法律，政府职能都能认真执行。这是议会通过立法来规制政府及其职能机构。而内地人大通过的法律法规并不能得到政府职能部门的良好执行。（2）控制公共开支。在香港，政府掌握钱袋，但支出决定权在立法会手里。没有立法会的同意，政府不能妄花一分钱。内地人大对政府预算并不严审核，最关键的是政府并不严格执行预算，并且预算外支出经常发生，并不需再经人大审批。（3）质询政府工作。立法会对其讨论某一事项，有权要求任何一个政府官员（包括行政长官）到立法接受调查和聆讯，而这种调查非常严厉，会问得你政府官员晕头转向，没有“留情面”这一说。而内地人大虽然法律上有质询权但实际基本上不行使。（4）弹劾行政长官。如果行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，立法会可以依照法定程序提出弹劾案。
二是司法的监督。香港法律崇尚司法独立，司法人员不受行政或立法机关牵制。政府如有越权或滥用权力，任何人都可以向法院申诉。补救措施方面，控告政府的讼案与控告一般市民的讼案并无分别。由于司法独立，司法机构只对法律负责，而不是向政府负责，以维护法治及保障个人权利与自由。香港的司法审查权是非常广泛，公民/公司/团体对政府所有事务不满均可提出起诉。他们都是以民事案件的形式提出起诉的，没有我们行政诉讼这种单列的概念。对政府行为的起诉，好像没有任何限制，不像我们内地限制在外部行政行为的具体行政行为。对政府准备要做的事项，发生不同意见并且不能协调，也可以提请法院裁决，并且不管起诉人对政府该行为有没有直接利益。在香港，我们听到这样的案件：民间组织对政府拓展署准备开展填海造陆工程不同意，就向法院提出起诉。在内地，这样的案件根本得不到法院的立案。
三是媒体的监督。香港适用其他普通法适用地区的高级法院的判决，三百多年前法官判词已建立言论自由、集会自由等一些详细的法律原则。《基本法》亦确认了言论、新闻和出版的自由。因此，香港的媒体是自由而开放，对政府任何行为都可以提出批评并且获得法律的豁免。媒体对政府官员监督更是无孔不入，不要说政府官员的不腐败行为，即使是任何一点影响职业行象的不注意的行为，也会被媒体批露，进而会受到惩罚。著名“财政司长梁锦松案”就是媒体穷追猛打的结果，他提前买车避税并没有违犯法律和纪律，只是造成某种不诚信的怀疑，最后被迫辞职，断送了自己的政治生涯，据香港市民说，他本来是下一届“特首”最有力的竞争者。
四是市民的监督。香港市民对政府的监督更是广泛而细微的。但是这种监督的有效是建立在政府内部监督有效以及上面分析的立法、司法、媒体三种监督制度支撑之上的。除了各个政府机构设置的投诉部门会接受市民的投诉外，香港设立了廉政公署和申诉专员公署两个特别的机构，直接向特首负责，除特首之外的所有的政府部门及官员，他们都可以调查。廉政公署负责公务员廉洁与否的调查，大家了解的已很多，这里不再介绍。我这里特别介绍一下申诉专员公署，它是一个独立机构，申诉专员由行政长官委任。它的职责更侧重于对政府机关本身的监督，包括令市民对公营机构行政失当的不满得以补救、监察政府、防止滥用职权、纠正个别错误事件等。它接受市民直接申诉，并主动展开直接调查，职权范围涵盖几乎所有政府部门及14个主要法定机构。它与我们内地政府信访部门最大的不同是，它接到投诉后直接开展调查，而我们的信访部门只接待不调查，而是做“二传手”，单子直接向下传，很多投诉单最后传到被投诉机构或被投诉公职人员手中，得不到解决再上访、再下传、再上访，信访走进了死循环，社会问题越积越多。
李克垣
2004年5月25日初稿于香港
5月28日二稿于香港
6月30日三稿于上海
