近年来，随着经济的飞速发展，人口流动越来越频繁。不可否认人口流动频繁给社会管理带来不少问题。法院送达难也是近年来比较突出的一个问题，诸多案件常常因为各种法律文书送达困难而搁浅，我国《民事诉讼法》第八十四条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”可见公告送达的适用条件之一是“受送达人下落不明。”公告送达作为穷尽送达方式后的一种送达形式，有诸多限制。 “送达难”一直成为案子难办的重要原因，公告送达方式亟待改进。
一、离婚“送达难”的表现
离婚案件送达难，其一难在于当事人不配合。目前交通、通信发达，人口流动性强，即使在农村也不例外。离婚案件法律文书的送达，需要当事人积极配合，如果当事人配合法院工作案件很好处理，如果不配合法院，和法院工作人员“躲猫猫”，故意隐匿自己的行踪，陷法律于尴尬之中。我国《民事诉讼法》对案件受理后送法诉状副本有时间限制，一旦当事人不配合，送达就不能及时有效的进行，于是出现一些规避法律规定的做法，如法院收到诉状副本后，违反先受理后送达的规定，却先把诉状副本送达了才给予立案。“送达难”导致一些案件常常很难在审限内办结，部分当事人对此颇为不满。司法改革的深化对程序正义的要求也越来越严格，法院如果连法律文书都送不出去如何保障程序正义。其二送达方式比较单一，目前我国民事诉讼法规定了直接送达、留置送达、公告送达等六种送达方式，种种送达方式限制较多，送达程序不简化，种类虽繁多，但这已经远远不能满足日益增长的司法需求，简单的送达方式和便捷、高效的司法改革要求相矛盾。一些新兴的送达方式亟待引入法律规范文本之中。此外送达回证的形式也需要改进，例如电话送达。这种方式成本低、效率高。电话通知后，可将电话录音或者通话记录作为送达证明记录在卷即可完成送达，还要求送达回证无形之中给法院工作带来不便。其三，简易程序不简化，当然简易不等同简化，人为的导致“送达难”。众多案件虽然适用简易程序审理，但还是参照普通程序来审理，除了没有合议庭之外，其他程序都按照普通程序来进行，简易程序怎么能简化？按照民事诉讼法设立简易程序的要旨，不外乎给当事人提供高效的司法服务。照此说来送达也应该给予简化，可是现状不是如此，法院主要的送达方式还是直接送达，法律文书送达之后还需要在送达回证上签字表示签收。而通过电话、稍口信等简单有效的方式常常不为重视。实际上民事诉讼法已经规定简易程序可以采用电话、带信等方式送达。
二、离婚公告送达的现状
最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第151条规定：“夫妻一方下落不明，另一方诉至人民法院，只要求离婚，不申请宣告下落不明人失踪或死亡的案件，人民法院应当受理，对下落不明人用公告送达诉讼文书。”公告送达方式的效果如何？从法院受理的一些离婚案件中我们可以看出一些端倪，通常而言，公告送达的案件常常刊登在报纸上，这些报纸大多是专业性报纸，除了司法机关内部人员，社会很难接触到这些报纸，试想有谁去关注报纸上那一小块公告？把公告刊登在专业性报纸上实质上成为了一种形式。在实际生活中，把公告刊登在当地的早报、晚报上远远比专业性的报纸上强得多。
离婚公告送达因一方当事人下落不明通常适用普通程序，但实际上从现有的法律规定上来看，“下落不明”和普通程序没有必然的联系，只是当事人起诉时一方下落不明才可使用普通程序，普通程序较简易程序有诸多的限制，然而当追求程序正义的时候我们是否多考虑一下当事人的实体权益，当公告流于形式，实质上无形之中剥夺了当事人参与诉讼答辩的权益。公告送达更像是法院在送达不能情况下的一种技术处理手段; 通过这种技术手段, 法院能够符合程序的进行裁判。贝斯勒在其《法律原则——一个规范的分析》中所指出的：“通知的权益和发表意见的机会是如此之根本，以至于只有存在最重大的理由，并且尽一切可能保护被告的利益时，才可剥夺。”许多法院在适用公告送达和缺席审判时, 忽略了当事人应该承担的举证责任, 在质证的过程中存在较大的随意性, 从而导致程序上存在瑕疵甚至影响实体处理的公正。公告送达的未必一定是下落不明，一般是根据原告所提供的材料进行裁定是否适用公告送达，法院极少进行实地调查以核实相关情况。由于法院在审查公告送达的适用条件时不够严格，使得许多实际上不具备公告送达条件的案件适用了公告送达。有些离婚公告送达的案件，法院已经判决离婚了，被告却出现了，不排除在判定当事人下落不明中，有部分诉讼参与人弄虚作假以达到离婚的目的，最高法的司法解释规定：一方当事人下落不明满两年，可以判决离婚。
公告送达的方式不仅仅是刊登在报纸，可以在法院网站上或者其他网站上，也可以在法院周围张贴公告，但是从目前的送达情况来看多数公告通过《人民法院报》报纸刊登。登报无形之中增加了当事人的诉讼成本，不理解的当事人会以为法院在乱收费，从送达效果上来说也只是为了程序合法。程序是合法了但是当事人的实体权利却被无形之中剥夺，公告送达的一方常常因下落不明缺席审理承受不利的法律后果。婚姻案件公告送达，法院通常只需要下落不明满两年的证据就可以判决离婚上文已有叙述，但这一般而言只判决离婚只解除婚姻关系，对于子女抚养问题，夫妻共同财产的分割却采取回避的态度另案处理，这也为离婚留下一些隐患，有的当事人通过另案处理规避债务，有的当事人躲避子女抚养义务。
三、离婚公告送达的几点建议
1、明确“下落不明”，对于“下落不明”从认定主体、认定程序、审查标准应给予一个明确的界定。最高人民法院有关司法解释明确规定，“下落不明”是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况”。下落即着落，去处。下落不明指不知道要寻找的人或物在什么地方。那么以谁不知道为标准呢？是当事人？还是法院办案人员？对此我国民事诉讼相关规定匮乏，因下落不明而随意适用公告送达很普遍。“下落不明”标准不统一造成当事人利用法律空白，以达到有利于己方的法律后果。因此建议规定“下落不明”严格认定的条件，参照《民事诉讼法》关于宣告失踪，宣告死亡的申请条件，下落不明的适用条件是受送达人失去音讯达到一定期限(两年为宜)，以当事人经常居住地为准，判断是否失去音信，对于那些和亲属有电话联系，但亲属不知其具体地址的不宜认定为下落不明；二是规范“下落不明”认定程序，形式审查和实质审查相结合，形式审查指必须有相关基层组织或公安机关的证明，实质审查是指办案人员要到被告原住所地，向住所地邻居，社区了解情况后，经核实，确实不在原住所地居住满两年音讯全无的，可以适用下落不明。必要时可以通过裁定决定是否公告送达，我国台湾地区规定法院的裁定准许就是适用公告送达必须具备的条件之一。三是明确“下落不明”的申请主体，在我国台湾地区，公告送达“必须法院已为相当之探索，仍不知应为送达之住所在何地者，始得为之。不得仅以他造当事人主观的谓其不知而隧行公示送达。至应为送达之处所是否不明，应由申请公示送达之当事人负举证责任，法院亦得依职权调查之”我国台湾地区“由申请公告送达的当事人对受送达人下落不明的事实负证明责任，并由法院作适当调查以核对相关情况的做法”值得我们借鉴。此外规范下落不明公告送达中原告的责任追究，对于故意虚构事实，隐瞒真相，谎称对方下落不明或故意提供虚假证明材料，情节严重的，可依据民事诉讼法进行制裁，对于企图通过公告送达，侵占他人财产数额较大的行为，涉嫌构成刑事犯罪的，应移交公安机关处理。四是规范法院送达程序，要慎重使用公告送达，加大对当事人申请公告送达的审查制度，确定相关责任追究制度。对于故意或重大过失造成公告送达错误的，可比照错案责任追究机制认定审判人员的责任。
2、多种送达方式配合使用，应坚持以其它送达方式尤其是直接送达为主，以公告送达为例外情形。在选择适用何种公告方式时, 应当考虑被公告人可能知晓的地域范围。以被公告人可能的居住地、活动范围地选择公告的方式和公告的范围。要在穷尽一切其它方式确实无法送达时才可以采用公告送达，即采用公告送达必须有采用其它方式不能送达的证据，避免直接采用。根据《民事诉讼法》的规定，人民法院送达的方式有六种：直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、公告送达。这六种方式相互并存，应相互配合适用。随着科学技术的发展，公告送达的方式也不应该再局限于在法院公告栏内张贴公告、或者在报纸上刊登公告。例如通过电子邮件送达，在互联网上发布公告就会比在法院公告栏内张贴公告更具信息传递功能，并非常方便、容易管理。2002年，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国海事诉讼特别程序法〉若干问题的解释》第55条指出：“其他适当方式包括传真、电子邮件(包括受送达人的专门网址)等送达方式。通过以上方式送达的，应确认受送达人确已收悉。”2003年，最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第六条规定：“原告起诉后，人民法院可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式随时传唤双方当事人、证人。”因此，民事诉讼法立法应当适应新形势的需要，赋予各种新型送达方式以合法地位。
3、公告送达应该在卷中载明原因和经过。我国《民事诉讼法》第84条规定公告送达应当在案卷中记明原因或经过。但是在实际办案过程中很好有法官将原因和经过记载到卷中之中。究其原因，主要在于绝大部分以公告送达的案件最终是以缺席判决的方式审结，公告送达的受送达人不参与诉讼，自然就不会查阅案卷。公告送达卷宗中必须详细记载适用公告程序的原因、查找认证的过程、公告的方式和过程等, 以确定推定过程符合法律规定及推定事实能够成立, 保证宣判权行使的公正性。
4、严格区分被告下落不明和被告不明确，被告不明确不宜采取公告送达，应裁定不予受理。被告不明确不同于被告下落不明。被告明确是《民事诉讼法》规定受理案件的必备要素。原告起诉时如果不能提供被告准确地址，经过查证仍无法确定，导致法律文书不能送达。此类问题通常依据民诉法第108条之规定处理，原告的起诉不符合法定条件，在立案时发现的应当裁定不予受理，在立案后发现的应当裁定驳回起诉。这样既合理地保护了当事人的权益，也缓解了法院工作的被动局面。
鞍山市重大危险源安全监督管理办法
辽宁省鞍山市人民政府
鞍山市人民政府令第153号
《鞍山市重大危险源安全监督管理办法》业经2006年5月23日鞍山市第十三届人民政府第64次常务会议通过，现予公布，自2006年8月1日起施行。
市长：谷春立
二○○六年六月十六日
鞍山市重大危险源安全监督管理办法
第一章 总 则
第一条 为了加强对重大危险源的监督管理，预防事故发生，保障人民群众生命财产安全，根据《中华人民共和国安全生产法》、《辽宁省安全生产监督管理规定》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 市、县（市）区人民政府安全生产监督管理部门及相关部门对重大危险源的监督管理以及生产经营单位对重大危险源的监控适用本办法。
第三条 本办法所称重大危险源，是指长期或者临时生产、搬运、使用或者储存危险物品，且危险物品的数量等于或者超过临界量的生产装置、设施或场所。
第四条 市、县（市）区人民政府安全生产监督管理部门，负责对生产经营单位的重大危险源实施综合监督管理。
公安、消防、质监、交通等负有安全生产监督管理职责的相关部门，按照各自的职责分工，对生产经营单位的重大危险源实施监督管理。
第五条 存在重大危险源的生产经营单位，其主要负责人全面负责本单位重大危险源的安全管理与监控工作。
第六条 对重大危险源存在的事故隐患以及生产经营单位在安全生产方面的违法行为，任何单位或者个人均有权向安全生产监督管理部门及负有安全生产监督管理职责的相关部门举报。
对于在重大危险源安全监督管理工作中做出突出贡献的单位和个人，市、县（市）区人民政府或有关部门应当给予奖励。
第二章 登记、评估和备案
第七条 生产经营单位应当根据现行《中华人民共和国国家标准重大危险源辨识》（GB 18218-2000）等有关标准和国家安全生产监督管理部门的有关规定，对本单位下列生产装置、设施或场所进行辨识，属于重大危险源的，应当进行登记，并建立重大危险源安全管理档案。
（一）罐区（贮罐）；
（二）库区（库）；
（三）生产场所；
（四）压力管道；
（五）锅炉；
（六）压力容器；
（七）煤矿（井下开采）；
（八）金属非金属地下开采；
（九）尾矿库。
第八条 重大危险源安全管理档案应当包括以下内容：
（一）重大危险源安全评估报告；
（二）重大危险源安全管理制度；
（三）重大危险源安全管理与监控实施方案；
（四）重大危险源监控检查表；
（五）重大危险源应急救援预案和演练方案；
（六）重大危险源报表。
第九条 生产经营单位应当至少每3年对本单位的重大危险源组织进行一次安全评估。国家对评估期限另有规定的，从其规定。
安全评估工作可以由生产经营单位组织具有国家规定资格条件的安全评估人员进行，也可以委托具备国家规定资质条件的中介机构进行，评估工作结束后，应当出具《重大危险源安全评估报告》。《重大危险源安全评估报告》应当数据准确，内容完整，建议措施具体可行，结论客观公正。
第十条 《重大危险源安全评估报告》应当包括以下内容：
（一）安全评估的主要依据；
（二）重大危险源的基本情况；
（三）危险、有害因素辨识；
（四）可能发生的事故种类及严重程度；
（五）重大危险源等级；
（六）防范事故的对策措施；
（七）应急救援预案的评价；
（八）评估结论与建议等。
第十一条 市属以上生产经营单位，应当将《重大危险源安全评估报告》报送市安全生产监督管理部门备案；县（市）、区所属生产经营单位，应当将《重大危险源安全评估报告》报送县（市）、区安全生产监督管理部门备案。
第十二条 在与重大危险源相关的生产过程、材料、工艺、设备、防护措施和环境等因素发生重大变化，或者国家有关法律、法规、标准发生变化时，生产经营单位应当对重大危险源重新进行安全评估，并将《重大危险源安全评估报告》及时报送安全生产监督管理部门备案。
第十三条 生产经营单位应当在每年3月31日前，填写《重大危险源报表》，报送安全生产监督管理部门备案。
对新产生的重大危险源，生产经营单位应当及时报送安全生产监督管理部门备案；对已不构成重大危险源的，生产经营单位应当及时报告安全生产监督管理部门核销。
第十四条 按照重大危险源的种类和能量在意外状态下可能发生事故的最严重后果，重大危险源分为以下四级：
（一）一级重大危险源：可能造成特别重大事故的；
（二）二级重大危险源：可能造成特大事故的；
（三）三级重大危险源：可能造成重大事故的；
（四）四级重大危险源：可能造成一般事故的。
重大危险源的具体等级认定按照国家有关标准执行。
第十五条 县（市）、区安全生产监督管理部门应当及时将一、二、三级重大危险源按照国家有关规定报市安全生产监督管理部门备案。
第三章 管理与监控
第十六条 生产经营单位应当成立重大危险源安全管理组织机构，建立健全重大危险源安全管理规章制度，落实重大危险源安全管理与监控责任制度，明确所属各部门和有关人员对重大危险源日常安全管理与监控职责，制定重大危险源安全管理与监控实施方案。
第十七条 生产经营单位的决策机构或主要负责人、个人经营的投资人应当保证重大危险源安全管理与监控所需资金的投入。
第十八条 生产经营单位应当对从业人员进行安全教育和技术培训，使其全面掌握本岗位的安全操作技能和在紧急情况下应当采取的应急措施。
第十九条 生产经营单位应当将重大危险源可能发生事故的应急措施，特别是避险方法书面告知相关单位和人员。
第二十条 生产经营单位应当在重大危险源现场设置明显的安全警示标志，并加强对重大危险源的监控和对有关设备、设施的安全管理。
第二十一条 生产经营单位应当对重大危险源中的工艺参数、危险物质进行定期检测，对重要的设备、设施进行经常性的检测、检验，并做好检测、检验记录。
第二十二条 生产经营单位应当对重大危险源的安全状况和防护措施落实情况进行定期检查，做好检查记录，并按季度将检查情况报送安全生产监督管理部门。
第二十三条 对存在事故隐患的重大危险源，生产经营单位必须立即整改；对不能立即整改的，必须采取切实可行的安全措施，防止事故发生，并及时报告安全生产监督管理部门。
第二十四条 生产经营单位应当制定重大危险源应急救援预案，并报安全生产监督管理部门备案。应急救援预案应当包括以下内容：
（一）重大危险源基本情况及周边环境概况；
（二）应急机构人员及其职责；
（三）危险辩识与评价；
（四）应急设备与设施；
（五）应急能力评价与资源；
（六）应急响应、报警、通讯联络方式；
（七）事故应急程序与行动方案；
（八）事故后的恢复与程序；
（九）培训与演练。
第二十五条 生产经营单位应当根据应急救援预案制定演练方案和演练计划，每两年进行一次实战演练或模拟演练，并于演练10日前通知安全生产监督管理部门。
第四章 监督与检查
第二十六条 安全生产监督管理部门应当建立重大危险源监控系统和信息管理系统，对重大危险源实施分级监控，并对各类信息实施动态管理。
第二十七条 安全生产监督管理部门应当定期对重大危险源进行专项监督检查。监督检查的内容包括：
（一）贯彻执行国家有关法律、法规、规章和标准情况；
（二）预防生产安全事故措施落实情况；
（三）重大危险源的登记建档情况；
（四）重大危险源的安全评估、检测、监控情况；
（五）重大危险源设备维护、保养和定期检测情况；
（六）重大危险源现场安全警示标志设置情况；
（七）从业人员的安全培训教育情况；
（八）应急救援组织建设和人员配备情况；
（九）应急救援预案和演练工作情况；
（十）应急救援器材、设备的配备及维护、保养情况；
（十一）重大危险源日常管理情况；
（十二）法律、法规、规章规定的其他事项。
第二十八条 安全生产监督管理部门在监督检查中，发现重大危险源存在事故隐患的，应当责令生产经营单位立即排除。在隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令生产经营单位从危险区域撤出作业人员，暂时停产、停业或者停止使用；隐患排除后，经安全生产监督管理部门审查同意，方可恢复生产经营和使用。
第二十九条 安全生产监督管理部门及负有安全生产监督管理职责的相关部门在监督检查中，应当相互配合、互通情况，并帮助生产经营单位对重大危险源实施有效的管理与监控。
第五章 法律责任
第三十条 生产经营单位存在重大危险源且有下列行为之一的，由安全生产监督管理部门责令限期改正；逾期未改的，责令停产停业整顿，可以并处2万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未对重大危险源登记建档的；
（二）未按规定对重大危险源进行安全评估的；
（三）未对重大危险源进行监控的；
（四）未制定重大危险源应急救援预案的。
第三十一条 违反本办法有下列行为之一，法律、法规、规章有规定的，由安全生产监督管理部门依法予以处罚；法律、法规、规章没有规定的，由安全生产监督管理部门责令限期改正；逾期未改的，处以5000元以上2万元以下的罚款：
（一）未如实报告重大危险源情况的；
（二）未对从业人员进行安全教育和技术培训的；
（三）未按规定将重大危险源可能发生事故的应急措施书面告知相关单位和人员的；
（四）未在重大危险源现场设置明显的安全警示标志的；
（五）未对重大危险源设备、设施进行经常性维护、保养和定期检测的；
（六）拒不接受安全生产监督管理部门依法实施监督管理的。
第三十二条 生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的投资人未保证重大危险源安全管理与检测监控必要的设备、设施、资金投入，致使不具备安全生产条件的，依据《中华人民共和国安全生产法》等有关法律、法规责令限期改正，提供必需的资金；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。
第三十三条 生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的投资人未认真履行重大危险源安全管理与检测监控职责，导致发生安全生产事故，尚不构成犯罪的，对有关责任人依据《中华人民共和国安全生产法》等有关法律、法规进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 安全生产监督管理部门工作人员因失职、渎职、徇私舞弊或滥用职权，造成重大危险源监督管理失控，导致发生事故的，依法予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条 本办法所称临界量，指对于某种或某类危险物质规定的数量，若生产装置、设施或场所中的危险物质数量等于或超过该数量，则该生产装置、设施或场所定为重大危险源。
第三十六条 本办法自2006年8月1日起施行。
